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2016년 8월, 신촌 이화여자대학교 본관 앞

대학생 여럿이‘해방 이화’라는 팻말을 들고 서 있다. 벽에는 빨간색 글씨가 가득한 대자보들도 붙어있다. 미래라이프대학 설립에 반대한 수백여 명이 시위와 본관점거에 나선 것이다. 약 20억 원을 지원하는 교육부 대학재정지원사업(이하 교육부재정지원사업)에 선정되기 위해 평생교육원 설립을 결정한 총장에 학생들이 반기를 든 것이다.

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2017년 1월, 포항 한동대학교 올네이션스홀

‘ACE 사업 성과 확산 포럼’현수막 앞에서 몇몇 관계자들이 사진을 찍는다. 한동대는 지난 2년동안 대학평가 A등급과 국가지원사업 5관왕을 내걸며 교육부가 인정한 우수한 대학의 반열에 올랐다. 2016년 기준 한동대가 교육부로부터 받은 돈은 약 109억 원이었다.

누리에서 프라임까지 대학재정지원의 물결

2004년을 기점으로 교육부의 대학재정지원정책에 지각 변동이 일어났다. 교육부가 일반지원 사업 지원금을 대거 선별지원 사업으로 옮긴 것이다. 1994년부터 교육부는 대학교육의 질을 높이고 대학 간 ‘선의의 경쟁 체제’를 마련하기 위해 기존에 있던 일반지원 사업과 함께 선별지원 사업을 병행했다. 하지만 2003년 교육혁신위원회가 교육부의 정책 방식에 관해 ‘대학평가와 재정지원의 전문성 및 체계성이 미흡하다’라고 지적했고, 이에 교육부는 2004년부터 대학에 대한 모든 일반지원 사업을 ‘선택과 집중’에 의한 선별지원 방식으로 전환하기 이르렀다. 당시 생겨났던 사업이 지방대학 핵심역량강화(NURI) 사업(이하 누리사업)이다. 누리사업의 등장으로 2004년 선별지원 사업 지원금 비율의 전년도보다 16퍼센트 포인트(%P) 높은 84.3%를 달성했다. 누리사업을 기점으로 지방대학 특성화(CK-I) 사업(이하 CK사업) 등의 선별지원 사업들이 생겨났다. 2015년에는 박근혜 정부 출범과 함께 ‘고등교육 예산 GDP 1% 달성’ 공약에 따라 선별지원사업의 개수와 규모가 지속적으로 커졌다. 그리고 2016년, 6천억 원 규모의 교육부재정지원사업 산학연계교육 활성화 선도대학(PRIME) 사업(이하 프라임사업)이 출범했다.

한동대에 밀려온 국고보조금

현재 대학가에서 국고보조금의 영향력은 막강하다. 전국 사립대학 재정에서 국고보조금이 차지하는 비율은 2010년 기준 13%에서 19.7%로 증가했다. 1인당 국고보조금 또한 205만 원에서 347만 원까지 지속적으로 증가했다.
국고보조금의 영향력이 커지는 근본적인 이유는 등록금을 동결시킬 수밖에 없는 현실에 있다. 교육부가 2012년 대학들이 등록금을 인상할 경우 국가장학금 2유형 4,800억 원과 교육부 재정지원사업 지원에 불이익을 주는 방침을 발표했기 때문이다. 국가장학금 2유형은 소득수준에 따라 차등적으로 주어지는 장학금이며 이를 포기할 시 학생들에게 돌아가는 장학금이 줄어들기 때문에 대학이 이를 포기하기란 쉽지 않다. 국가장학금 2유형을 수령하지 않을 경우 교육부재정지원사업은 지원 자체가 불가하다. 반대와 불이익을 무릅쓰고 등록금을 올린다 하더라도 곤란하기는 매한가지다. 교육부가 발표한 등록금 인상 제한선(연 1.7%, 2016년도)으로 인해 등록금 인상만으로 부족한 재정을 충당하기란 불가능하다.
교육부가 지원하는 국고보조금은 동결된 등록금과 달리 지속적으로 증가해왔다. ‘교육역량 강화 사업’은 1,437억 원(2013년)에서 41.3%(594억 원) 증가한 2,031억 원(2014년)의 CK사업으로 성장했다. 대규모 교육부재정지원사업인 프라임사업은 19개 대학을 대상으로 2016년에 2,012억 원이 투입됐으며 향후 3년 동안 6천억 원이 지속적으로 투입될 예정이다. 등록금 동결로 새로운 사업을 벌일 여력이 없는 대학들에게 국고보조금은 재정적 ‘동아줄’이었다.
한동대도 역시 국고보조금에 의존하고 있다. 2009년부터 등록금을 동결했던 한동대는 2011년 교육부가 정원 감축, 등록금 동결 및 인하를 재정지원사업의 평가지표로 정한 2011년 이래로 지속해서 등록금을 동결∙인하했다. 예산팀 구경훈 과장은 “등록금 동결도 크고, 대학들이 돈은 없는데 학생들의 교육에 투자하고 싶어하기 때문에 학교 리더십은 안 할 이유가 없다”라고 말했다.
한동대는 교육부가 ‘2016년 대학역량강화사업 현황’을 통해 공개한 주요 교육부재정지원사업 8개 중 5개에 선정됐다. ▲프라임사업 ▲링크사업 ▲CK사업 ▲에이스사업 ▲고교교육 정상화 기여대학 지원사업이 그것이다. 2016년도 한동대가 위 5개 교육부재정지원사업 명목으로 지원 받은 돈은 약 109억 원이다. 이는 규모가 비슷한 소형 대학 중에서도 재정대비 높은 수치다. 대학교육연구소 통계에 따르면 2014년 한동대의 국고지원금은 수입총액 대비 25.6%(144억 원)다. 이는 전국 사립대학 153개 중 14위에 해당하며 전교생 5천 명 미만의 타 소형 대학 (19.6%)과 비교했을 때 6퍼센트 포인트(%P) 높다.
한동대의 1년간 국고지원금 중 가장 큰 비율을 차지하는 것은 프라임사업이다. 프라임사업은 일자리 수요가 많은 이공계 중심으로 학사구조를 개편하는 대학에 재정을 지원해주는 사업이다. 한동대는 ‘ICT창업학부’를 프라임 분야로 두고 3년간 120억 원을 지원 받을 예정이다. 또한 프라임 장학금과 기존에 있던 기숙사를 리모델링한 ‘School of GE&ICT 전용관’을 개원하는 등의 사업을 벌였다.
다음으로 큰 금액을 지원하는 CK사업은 5년간 130억 원을 지원한다. 이를 통해 에너지-환경 융합 캡스톤 경진대회를 개최했으며 고효율 친환경 스마트 RC카 경진대회를 열어 학생들의 창의력을 발전시켰다.
링크 사업은 2015년부터 3년간 60억 원을 지원해준다. 한동대는 링크 사업을 통해 한동 HUBUS(Humanities in BUSiness)센터를 설립하고 4학년 과목인 캡스톤 디자인의 예산을 지원받는 등의 혜택을 받고 있다. 이외에도 링크사업단은 한동 가족회사 제도를 도입하고 대학과 기업 간의 기술교류∙시설물 활용 등 산학협력 관련 분야를 지원하고 있다.
이밖에도 한동대는 ACE사업을 통해 4년간 52억 원, 고교교육 정상화 기여대학 사업을 통해 1년간 8억 3천 원, 여성공학인재양성 사업을 통해 3년간 5억 원을 지원받고 있다.

제한된 사용처, 대학 재정에 도움 안 돼

현재 사립대학 재정의 큰 축인 국고지원금은 대학재정의 많은 부분을 차지하고 있는 것에 비해 효율적으로 사용되지 않는다는 비판을 받고 있다. 사업비 집행처가 제한돼있기 때문이다. ‘2012년 국고보조사업운용평가보고서’는 국고보조금의 성격에 대해 ‘지출대상에 대한 조건을 부여하기 때문에 지방자치단체의 자율적인 재정운영을 저해할 수 있다’고 명시했다. ‘2014년 학부교육 선도대학 육성사업(ACE) 시행계획(안)’과 ‘2014년 지방대학 특성화 사업(CK-Ⅰ) 시행계획’에 따르면 ▲기존 교직원 급여 ▲신축∙개축∙증축에는 국고지원금을 지출할 수 없다. 또한 두 교육부재정지원사업 집행시 비전임교원이나 계약직 직원의 급여는 지급 가능하지만 기존의 교직원의 급여는 지급할 수 없다. 또한 기존 건물을 보수할 순 있지만 새로운 건물을 신축하는 것은 불가하다. 예산팀 구경훈 과장은 “교육부의 재정지원사업으로 들어온 국고보조금은 대학이 통상적으로 지출하는 인건비, 시설 유지 관리비, 버스비 등에는 지출할 수 없다. (해당) 재정지원사업의 고유 목적에 부합하는 강의실 리모델링, 실험실습 지원, 교수 충원 등에만 사용할 수 있다”라고 말했다.
한편, 정해진 비율만큼 교비를 지출해야 한다는 교비 대응 원칙도 있다. 에이스사업과 CK사업의 시행계획안에 따르면 신규 교원 채용에 의해 발생하는 인건비 중 30% 이상을 학교가 의무적으로 부담해야한다. 대학 자체 재원이 추가로 지출되는 것이다.

평균 3.1년, 시한부 지원금

대학 재정지원사업은 정해진 기간 동안 대학을 선별해 큰 금액을 지원하는 단발성 사업이다. ‘2016 대학역량강화사업 현황’을 통해 공개한 교육부 대표 재정지원사업 중 대학을 대상으로 한 사업의 지원 기간은 평균 3.1년이다. 즉, 매번 사업이 끝날 때마다 다시 사업에 재진입하지 못한다면 해당 지원이 끊긴다는 것이다. 논문『정부 대학재정지원이 대학교육성과에 미치는 영향』은 ‘정부의 재정지원 사업은 단기간 내에 대학의 교육성과를 끌어낼 수 없으며, 특정 연도에 성과가 높아졌다 하더라도 그 성과가 지속해서 유지될 수 없다’고 서술한다.
사업 기간을 100% 보장하는 것도 아니다. 선정된 대학 중 하위 대학들을 선별, 중도탈락 시키기 때문이다. 대학 재정지원사업은 시행된 지 2~3년이 되면 ▲재학생∙신입생 충원율 ▲전임교원 확보율 ▲전임교원 강의비율 등의 성과지표를 달성했는지 확인한다. 이때 성과가 좋지 못한 학교들은 탈락시키거나 경고를 통해 보완한다. 중요한 것은 중간평가다. 교육부가 2014년 발표한 ‘지방대학 특성화 사업(CK) 시행계획’에 따르면 사업 집행 순서에는 사업 추진 성과를 확인하는 ‘중간평가’가 있다. 사업 3년 차에 실시되는 중간평가는 1∙2년 차의 사업 성과와 실적을 종합적으로 평가해 실적이 저조한 사업단을 탈락시킨다. 즉, 5년짜리 대학 재정지원사업에 선정된다고 해도 3년 만에도 사업이 종료될 가능성을 안고 있는 것이다.
한동대는 2013년 ACE 사업 지원이 끝난 후 2014년에 재지원했으나 탈락하고 2015년에 선정돼 다시 지원받은 바 있다. 에이스사업단 김영찬 과장은 “(탈락했을) 당시 에이스 사업에 선정됐던 2013년도에 비해 RC와 한동교육개발원(HEDC) 지원을 적극적으로 할 수 없었다”라고 말했다. 한동대와 같이 2013년까지 에이스사업의 지원을 받다 2014년에 재선정되지 못한 중앙대학교, 광운대학교, 조선대학교 등의 학교는 사업에 재지원하지 않은 경우 사업들을 종료하거나 규모를 축소해 교비로 진행하고 있다. 충북대는 2014년도 에이스 사업이 만료되고 이듬해 재신청 후 떨어지자 해당 사업을 이어나가지 못하고 있다. 2010년 한동대와 함께 지원을 받던 세명대학교는 2014년 ACE 사업에서 탈락했지만 관련 사업 명맥을 유지 중이다. 세명대 이병준 기획팀장은 “에이스 사업 자체가 2년하고 중간평가 후에 2년을 또 한다. 2년짜리 들어온 돈으로 먼저 평가를 해야 한다. 교육이라는 게 2년 만에 되겠느냐”라며 “실제 교육이란 장르에 관련해서는 장기적으로 볼 필요가 있다”라고 말했다.
한동대 또한 교육부재정지원사업이 중단될 가능성을 늘 안고 있다. 만약 국고 지원이 끊기게 되면 교육부재정지원사업의 일부로 진행됐던 혜택들은 교비 운영되거나 축소, 또는 종료돼야 한다. 프라임사업의 핵심인 ICT창업학부는 2017년부터 모든 학부생에게 전체 장학 제도를 시행하지만 2018년 프라임사업이 이후에도 혜택이 계속될지는 확실치 않다. 링크사업은 2016년을 마지막으로 사업이 종료되며 후속 사업인 ‘맞춤형 산학협력 선도대학육성 사업(LINC+)’(이하 링크플러스사업)이 시작될 예정이다. 링크사업단 윤석기 총괄팀장은 “현재 링크플러스에 신청했고 절차에 따라 선정에 관련된 준비 작업을 하는 중이다”라고 말했다.

대학 자율성 낮추는 ‘선택지 제한’

또 다른 문제는 대학재정지원사업이 대학의 중장기계획을 특정 방향으로 유도할 수 있다는 점이다. 국고지원사업 자체가 특정 계열에 몰려있을수록 대학의 선택지는 좁아진다. 교육부의 주요 재정지원사업 10개 중 인문사회계열만을 진흥하는 사업은 대학 인문역량 강화 사업(CORE)(이하 코어사업)에 불과하다. 이조차 ‘사회수요에 부합’하는 인문학 육성을 목적으로 하고 있다. 나머지는 공학과 관련 있거나(▲BK21 플러스 사업 ▲CK사업 ▲프라임사업) 기업과 대학의 연계를 지원하는 사업(링크사업) 등이다. 특정 계열의 국고지원사업이 다수인 상황에서 대학은 자율성을 제한당한다. 즉, 이공계열 위주의 사업 사이에서 교육부재정지원 사업에 선정되기 위해서는 대학이 이공계열 위주의 구조개혁편성을 하거나 사업에 걸맞는 대학이 되어야 한다는 압박을 받게 되는 것이다. 예산팀 구 과장은 “대학 교육이념에 어긋나지 않고 대학의 방향과 맞으면 (교육부 대학재정지원사업들에) 적극적으로 참여하려고 한다”라고 말했다.
사업비 집행 시 필요한 교비 대응 원칙까지 고려하면 상황은 더 심화한다. 교비대응 원칙에 따르면 사업 시행 시 일정 비율을 교비로 지출해야 한다는 조항이 있다. 특정 계열에 국고지원금이 집중되는 데 이어 교비까지 불균등하게 지출되는 것이다. 논문 『대학재정 지원평가 연구』에 의하면 저자 김두식 씨는 ‘평가를 통한 대학재정지원이 개별대학에 많은 변화를 나타나게 하였으나, 대부분 사업들이 이공계 위주로 되어 있는 현실에서 대응투자까지 요구하는 것은 인문, 사회계 예산 편성을 방해하며 대학 내 재정운용에 문제점을 초래할 수 있다’라고 말했다.

대학재정지원사업 개편, 여전한 한계

대학재정지원사업은 다시 한번 변화를 준비 중이다. 2016년도 7월 교육부는 ‘대학재정지원 개편 방안(이하 개편안)’을 발표했다. 2017년부터 작은 사업들이 단순화하며, 재정지원사업의 취약점인 자율성 부족 해소를 목표로 한다. 개편안에 따르면 대학 특성화 사업, 링크사업, 에이스사업 등 10개로 세분화한 재정지원사업이 ▲대학 자율 역량 강화 ▲산학 협력 ▲대학 특성화 ▲연구 지원 사업 총 네 개로 단순화한다. 2017년부터는 산학협력과 대학자율역량강화사업만을 개편하고 2019년부터는 대학특성화 사업을, 2021년에 연구 사업을 순차적으로 개편하게 된다. 교육부에서 배포한 보도자료에 따르면 교육부는 대학의 자율성을 확대하는 학사제도 유연화 및 재정지원사업 개편을 이룰 것이라고 밝혔다.
2017년 개편되는 사업 중 대표적인 것은 ‘대학자율역량강화지원사업(ACE+)(이하 에이스플러스사업)이다. 에이스플러스사업의 가장 큰 특징은 자율성 강화다. 에이스플러스 사업의 기존 모델인 에이스 사업은 다른 사업들과 비교해서 자율성이 높다는 평가를 받아왔다. 에이스플러스사업은 에이스사업 모델의 장점을 확대∙개편했다. 사업의 평가지표와 평가방식의 개선과 예산집행 등에 있어 자율성을 확대한 것이다. ‘기존 평가지표에서 25%였던 ‘기본교육여건’의 비중을 10%까지 줄었고 ‘사업계획서’의 비중을 75%에서 90%까지 증가했다. 교육부는 이를 대학의 건학이념 및 자율성 반영을 위함이라고 밝혔다. 예산은 *총액배분(Block Grant) 및 *자율편성 원칙을 적용해서 대학의 예산편성과 집행의 자율성을 보장할 계획이다.
에이스플러스 사업과 함께 링크사업을 개편시킨 링크플러스사업도 등장했다. 링크플러스 사업의 자율화는 대학 선정 지표에서 돋보인다. 핵심 성과지표가 축소되고, 자율 성과지표 비중이 확대되며 핵심 성과지표 배점 중 40%를 대학이 자율적으로 구성할 수 있도록 개선된다. 40%의 지표 배점을 각 대학에 대한 점수 기준을 자율적으로 편성할 수 있도록 제도를 편성했다.
개편안은 각 대학의 자율성을 보장하는 항목을 추가했으나, 대학재정지원사업의 근본적인 문제점은 해결되지 않았다. 개편안은 에이스플러스사업과 링크플러스사업에 제도적으로 자율성을 보장할 수 있도록 명시하고 있다. 그러나 평가 기반의 차등적인 재정지원 사업인 것은 여전하다. 대학교육연구원 임성희 연구원은 “에이스플러스 사업이나 링크플러스 사업 같은 평가지표에 따른 차등적인 재정지원 사업에 대학들은 민감하게 반응할 수밖에 없다”라고 말했다. 링크플러스 사업의 경우 오히려 *정성평가 비중이 늘어나 교육부의 자체적인 판단이 더 중요해졌다. 임 연구원은 “정성평가는 평가 기준이 교육부의 자의적인 평가에 따른 결과다. 공정성, 객관성 논란이 많이 야기될 수 있다”라며 “그 논란이 되는 부분에 대해서 교육부는 대책을 제시한 바가 없다”라고 말했다.
대학의 재정난이 계속될 경우 대학들은 계속 교육부 재정지원사업에 매달려야만 한다. 특히 공립대에 비해 안정적인 지원이 부족한 사립대는 재정지원에 사활을 걸 수밖에 없다. 임 연구원은 “사립대 같은 경우 정부로부터 안정적인 재정지원을 받고 있지 않다”라며 “사립대학이라고 할지라도 공교육을 담당하는 고등교육기관이기 때문에 정부는 안정적인 재정지원을 보장해야 한다”라고 말했다. 이어 임 연구원은 재정지원사업에 대해서 “특수목적 사업은 기본적인 지원에 덧붙여서 인센티브의 형식으로 지원하는 방향으로 가야 하는 게 맞다”라고 말했다.

*일반지원: 학생 수나 교수 수에 기초하여 지원금을 균등하게 배분하는 지원 방식.
*선별지원: 대학의 성취도 평가를 기반으로 선별해 지원금을 차등적으로 배분하는 지원 방식.
*총액분배(Block Grant): 지원금 총액을 대학에 배분해, 대학의 자체적인 지출 계획에 따라 자유롭게 사용 가능.
*자율편성: 각 대학의 취지에 맞게 핵심 성과지표를 자율적으로 구성하는 제도.
*정성평가: 2단계 사업계획 평가 시 ▲대학의 비전 ▲대학별 산학협력 중∙장기 발전계획을 바탕으로 하는 링크플러스 사업계획의 적정성, 타당성 등에 대한 평가.